Rady - odpovědi

Účast veřejnosti / zákony

Účast veřejnosti v řízení aneb jak nejúčinněji ovlivnit záměr, který poškodí životní prostředí, nebo jak takovému záměru zabránit?

Účast veřejnosti v řízeních:

Nejúčinnějším způsobem, jak může veřejnost ovlivnit investiční záměr, který povede k poškození životního prostředí, je stát se účastníkem jeho povolovacích řízení. Tímto způsobem lze nejen korigovat míru poškození životního prostředí daným záměrem (např. ovlivněním jeho rozsahu, objemu produkce, výšky stavby atd.), ale lze zabránit i jeho realizaci.
K uskutečnění investičního záměru potřebuje investor získat řadu povolení a souhlasů. Téměř vždy se bude jednat o územní a stavební povolení, podle charakteru záměru se bude dále jednat o podkladová rozhodnutí, souhlasy a stanoviska dotčených orgánů státní správy. Např. povolení vodoprávního orgánu (nakládání s vodami), orgánu ochrany zdraví (hluk), orgánu ochrany přírody a krajiny (kácení dřevin rostoucích mimo les, zásah do významného krajinného prvku, zásah do krajinného rázu, výjimka z ochrany zvláště chráněných druhů), orgánu ochrany ovzduší (prach, vypouštění škodlivých látek), orgánu ochrany zemědělského půdního fondu (vynětí ze ZPF), orgánu ochrany lesa (vynětí pozemku z plnění funkce lesa) atd.
Většina těchto povolení a souhlasů je vydávána ve správních řízeních, jejichž účastníkem se všemi právy se mohou stát i osoby dotčené záměrem a zástupci veřejnosti (občanská sdružení). Od 1. ledna nicméně většina podkladových rozhodnutí bude vydávána ve formě závazného stanoviska podle ust. § 149 správního řádu. V těchto případech se žádná (podkladová) správní řízení nepovedou a veřejnost bude moci obsah těchto stanovisek napadat až v rámci konečných rozhodnutích, např. územního rozhodnutí, stavebního povolení či povolení hornické činnosti. Pokud však na (podkladové) řízení žádné jiné, základní řízení nenavazuje, bude takové rozhodnutí vydáváno i nadále ve správním řízení, nikoliv jako závazné stanovisko (např. povolení ke kácení dřevin rostoucích mimo les bude v případě, že se tak bude dít pro účely výstavby – tedy vedení navazujícího územního a stavebního řízení – vydáváno jako závazné stanovisko; v případě, že má dojít ke kácení, aniž by to vyžadoval nějaký stavební záměr – stromy prostě pouze překáží – bude povolení vydáváno ve správním řízení.).
Pokud okruh účastníků konkrétního řízení není stanoven právním předpisem, v jehož režimu se řízení vede (např. stavební zákon, horní zákon), pak se použijí ustanovení § 27 a § 28 správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb.)
§ 27
(1) Účastníky řízení (dále jen "účastník") jsou
a) v řízení o žádosti žadatel a další dotčené osoby, na které se pro společenství práv nebo povinností s žadatelem musí vztahovat rozhodnutí správního orgánu;
b) v řízení z moci úřední dotčené osoby, jimž má rozhodnutí založit, změnit nebo zrušit právo anebo povinnost nebo prohlásit, že právo nebo povinnost mají anebo nemají.
(2) Účastníky jsou též další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech.
(3) Účastníky jsou rovněž osoby, o kterých to stanoví zvláštní zákon. Nestanoví-li zvláštní zákon jinak, mají postavení účastníků podle odstavce 2, ledaže jim má rozhodnutí založit, změnit nebo zrušit právo anebo povinnost nebo prohlásit, že právo nebo povinnost mají anebo nemají; v tom případě mají postavení účastníků podle odstavce 1.
§ 28
(1) Za účastníka bude v pochybnostech považován i ten, kdo tvrdí, že je účastníkem, dokud se neprokáže opak. O tom, zda osoba je či není účastníkem, vydá správní orgán usnesení, jež se oznamuje pouze tomu, o jehož účasti v řízení bylo rozhodováno, a ostatní účastníci se o něm vyrozumí. Postup podle předchozí věty nebrání dalšímu projednávání a rozhodnutí věci.
(2) Jestliže osoba, o níž bylo usnesením rozhodnuto, že není účastníkem, podala proti tomuto usnesení odvolání, jemuž bylo vyhověno, a mezitím zmeškala úkon, který by jako účastník mohla učinit, je oprávněna tento úkon učinit do 15 dnů od oznámení rozhodnutí o odvolání; ustanovení § 41 odst. 6 věty druhé platí obdobně.
Většina speciálních předpisů, které stanovují okruh účastníků řízení, za účastníky zpravidla považuje:
  • žadatele (investora)
  • vlastníky pozemků a staveb, kteří mohou být rozhodnutím dotčeni na svých právech, např. právu vlastnickém, právu na ochranu zdraví, právu na příznivé životní prostředí, právu na zachování krajinného rázu lokality atd. (tzv. „sousedé“ – nejedná se však pouze o sousedy mezující, ale o všechny, i vzdálenější „sousedy“, kteří mohou být uskutečněním záměru dotčeni na svých právech)
  • obec, na jejímž katastru se má záměr nacházet a
  • občanská sdružení.
Aarhuská úmluva:
Účast veřejnosti na rozhodování vychází z požadavků mezinárodní Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodovánía přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (tzv. Aarhuská úmluva). Jedná se o přelomový dokument v oblasti ochrany životního prostředí a prosazování demokratických principů v oblasti ochrany životního prostředí. Aarhuská úmluva vstoupila v platnost 30.10. 2001, Česká republika ji ratifikovala na podzim roku 2004. Aarhuská úmluva je mezinárodní smlouvou podle článku 10 Ústavy, je závazná pro státní orgány a její obsah má přednost před zákony a podzákonnými právními předpisy.
 
Aarhuská úmluva stojí na třech pilířích:
  • právo na informace o životním prostředí (články 4 a 5)
  • účast veřejnosti na rozhodování (články 6, 7 a 8) a
  • přístup k právní ochraně (článek 9).
K Aarhuské úmluvě oficiálně přistoupilo i Evropské společenství. Její principy jsou tak závazné i pro orgány Evropského společenství. Kromě toho došlo na úrovni EU k přijetí tzv. „aarhuských směrnic“, směrnice 2003/4/ES, o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a směrnice 2003/35/ES, o účasti veřejnosti a přístupu k právní ochraně. Poslední z tzv. aarhuských směrnic, směrnice o přístupu ke spravedlnosti ve věcech životního prostředí, je připravována Komisí.
 
V oblasti účasti veřejnosti na rozhodování Úmluva vyžaduje u záměrů, uvedených v příloze I., aby státy poskytly veřejnosti přiměřené, včasné a účinné informace o těchto záměrech. A především požaduje, aby smluvní státy zajistily účast veřejnosti při rozhodování o těchto záměrech a aby tato účast byla včasná a účinná (článek 6). Účast veřejnosti má být realizována rovněž při tvorbě plánů, programů a politik týkajících se životního prostředí (článek 7; tato povinnost je v ČR naplněno prostřednictvím posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí, tzv. SEA) a při přípravě zákonů, vyhlášek a nařízení (článek 8; tato povinnost v ČR naplněna není. Pouze Ministerstvo životního prostředí považuje NNO za připomínkovací místo v legislativním procesu u zákonů, které předkládají.).
 
Účast občanských sdružení ve správních řízeních:
Na základě požadavku Aarhuské směrnice je účast veřejnosti na rozhodování ve věcech ochrany životního prostředí v České republice realizována dvěma způsoby:
  • účastí ve správních řízeních – plnoprávné účastenství a
  • účastí v jiných správních postupech – konzultativní účast.
Zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny dává občanským sdružením možnost účastnit se těch řízení, v nichž mohou být dotčeny zájmy přírody a krajiny. Zákon o ochraně přírody a krajiny je tím zvláštním zákonem, na který odkazuje ust. § 27 odst. 3 správního řádu. Podle ust. § 70 může občanské  sdružení nebo jeho  organizační jednotka, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana  přírody a krajiny, požádat, aby jej úřady předem informovaly o zahajovaných řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. Tato žádost musí být věcně a místně specifikována (musí být uvedeno, o jaký typ řízení, staveb či činností a na jakém území máte zájem, aby Vás úřady informovaly). Tato žádost je platná jeden rok ode dne jejího podání. Žádosti lze samozřejměpodávat opakovaně.
Řízení, ve kterých mohou být dotčeny zájmy přírody a krajiny ve smyslu § 70 zákona 114/1992 Sb., jsou zpravidla:
  • územní a stavební řízení
  • řízení podle zákona o ochraně přírody a krajiny (zásah do krajinného rázu, zásah do VKP, kácení dřevin, výjimka z ochrany zvláště chráněných druhů rostlin, živočichů a památných stromů, výjimka z ochrany zvláště chráněných území)
  • řízení podle horního zákona (stanovení CHLÚ, stanovení dobývacího prostoru, povolení hornické činnosti)
  • řízení podle zákona o ochraně ovzduší (umístění, stavby a uvedení do provozu zdroje znečišťování ovzduší) a
  • řízení podle zákona o odpadech (provoz zařízení k nakládání s odpady).
Tuto žádost je tedy vhodné podle typu řízení, o které má občanské sdružení zájem, zaslat na místně příslušný:
  • stavební úřad (tj. odbory obecních úřadů obcí s rozšířenou působností) nebo speciální stavební úřad (např. vodporávní úřad, báňský, vede-li se řízení v režimu vodního zákona, silničního zákona nebo horního zákona)
  • orgán ochrany přírody a krajiny (odbory životního prostředí pověřených obecních úřadů a obcí s rozšířenou působností, odbory životního prostředí krajských úřadů, správy národních parků a chráněných krajinných oblastí, obecní úřady)
  • báňský úřad
  • atd.
Účastenství lze dosáhnout i u některých sankčních řízení. Musí se však jednat o řízení proti právnické osobě (organizaci). U fyzických osob jde o tzv. přestupkové řízení, u kterých je účastníkem pouze obviněný.
Na základě podané žádosti má úřad povinnost informovat sdružení v okamžiku, kdy se zahajuje řízení spadající pod vymezení v § 70 zákona 114/1992 Sb. a je pokryté podanou žádostí. Pokud se občanské sdružení chce řízení účastnit, musí do 8 dnů od doručení oznámení o zahájeném řízení písemně úřadu potvrdit, že chce být účastníkem v tomto řízení. Může se také stát, že úřad občanské sdružení neinformuje i přes to, že mu byla doručena žádost o informace o zahajovaných řízeních podle § 70 zákona 114/1992. V takovém případě běží lhůta 8 dnů od okamžiku, kdy se o řízení dozvíte - z jiných zdrojů než informací z úřadu. Opět je ale nutné poslat úřadu písemné přihlášení se do řízení s odkazem na podanou žádost o informace.
Dalším zákonem, který přiznává občanským sdružením právo vstoupit do řízení, ve kterých jsou dotčeny zájmy životního prostředí, je vodní zákon (zákon 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů). Ust. § 115 odstavce 6 a 7 vodního zákona dávají občanskému sdružení právo požádat o informace o vodoprávním orgánem zahajovaných řízení a právo se do řízení přihlásit jako účastník. Žádost musí být co do předmětu a místa řízení specifikována. Formulace je to tedy poněkud odlišná zákona 114/1992 Sb., ale ve své podstatě směřuje k témuž. Rozdíl oproti předchozí žádosti je ten, že jiný úřad než úřad vodoprávní (obecní úřady obcí všech stupňů, újezdní úřady na území vojenských újezdů, krajské úřady, Ministerstvo životního prostředí, obrany a především zemědělství jako ústřední vodoprávní úřady) vám informace nesdělí, neboť se můžete hlásit do řízeních vedených jen podle vodního zákona u těchto úřadů.
Pro postavení občanského sdružení v řízeních je dále relevantní zákon 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí (tzv. zákon EIA)  Podle § 23 odst. 9 zákona je občanské sdružení, které podalo písemné vyjádření během procedury posuzování vlivů (za splnění podmínek, že úřad zahrnul jeho vyjádření do svého stanoviska a současně nerozhodl o tom, že veřejné zájmy, které občanské sdružení hájí, nejsou v navazujícím řízení dotčeny) účastníkem navazujících řízení o posuzovaném záměru, zpravidla tedy řízení územního a stavebního, řízení o povolení hornické činnosti či řízení o vydání integrovaného povolení.
Také v zákoně 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci) je upraveno postavení občanských sdružení. Do řízení podle zákona o integrované prevenci může vstoupit občanské sdružení, jehož  předmětem  činnosti je  prosazování a  ochrana profesních zájmů   nebo  veřejných  zájmů  podle  zvláštních právních předpisů, pokud se  jako účastník  písemně přihlásí úřadu do 8 dnů  ode dne zveřejnění údajů ze žádosti podle § 8 (§ 7 odst. 1 zákona 76/2002 Sb., o integrované prevenci).
 
Konzultativní účast veřejnosti při jiných správních postupech, které nejsou správním řízením v užším smyslu, se v ČR objevuje při:
  • pořizování územních plánů
  • posuzování vlivů na životní prostředí
  • projednávání bezpečnostních programů a havarijních plánů a
  • povolení k nakládání s geneticky modifikovanými organismy (GMO).
Michal Bernard, Ekologický právní servis